Tekst Femke de Vries, lid van de Raad van Advies van de ANVS en bijzonder hoogleraar toezicht aan de Rijksuniversiteit Groningen
Foto Arenda Oomen
“Zonlicht is het beste ontsmettingsmiddel” zei één van de leden van het Amerikaanse Hooggerechtshof Louis Brandeis, ruim honderd jaar geleden. Onder de fel schijnende zon blijft niets verborgen en zullen misstanden zoals corruptie, machtsmisbruik en ongelijke behandeling van burgers letterlijk als sneeuw voor de zon wegsmelten.
Het idee van Brandeis was niet nieuw. Niet voor niets kennen we tal van uitdrukkingen die eeuwen terug gaan en er op duiden dat wat zich niet in de openbaarheid afspeelt, mogelijk ook niet deugt. Zoals zaken die ‘het daglicht niet kunnen verdragen’ of ‘duistere zaken’ en ‘achterkamertjes’. Niets nieuws onder de zon dus?
Het idee van overheidstransparantie mag dan niet nieuw zijn, het was lange tijd ongebruikelijk dat de overheid in het openbaar verantwoording aflegde over haar handelen. Maar in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw nam ook in Nederland de roep om transparantie een ongekend hoge vlucht. Transparantie over overheidsbeslissingen werd niet meer alleen een middel om corruptie te voorkomen. Het werd een recht. Overheden moeten zich kunnen verantwoorden over hun beslissingen. Ze moeten dat bovendien doen op een manier die begrijpelijk is. Uitleggen alleen is niet voldoende. De burger moet ook zelf kunnen beschikken over de informatie.
Maar het pleidooi voor meer transparantie is niet onomstreden. Hoogleraar cognitieve neurowetenschappen Victor Lamme bijvoorbeeld veegt de vloer aan met het veel geuite argument dat transparantie leidt tot meer vertrouwen. Hij noemt transparantie zelfs het slechtste idee van de laatste twintig jaar. Transparantie zou juist afbreuk doen aan vertrouwen omdat mensen onzeker worden van steeds meer informatie over risico’s. Meer weten leidt niet tot meer vertrouwen. Sterker nog: het kan dat vertrouwen zelf schaden. Ook anderen tonen zich kritisch over de transparantietrend. Bestuurskundige Paul ’t Hart wijst er op dat transparantie door overheden gemakkelijk leidt tot een inquisitie-democratie. Een situatie waarin elk handelen van de overheid onder het vergrootglas wordt gelegd. Het gevolg: angst om fouten te maken en niet meer leren van fouten.
Transparantie is dus ‘in’ maar bepaald niet onomstreden. Toch richtte de roep om meer transparantie zich de afgelopen decennia ook op de Nederlandse toezichthouders. Toezicht achter de schermen is uit de tijd, schreef hoogleraar en toezichtprominent Annetje Ottow. Transparantie is sinds jaar en dag één van de elementen van goed toezicht in de visie op toezicht van het kabinet. De wetgever zette zich enthousiast aan een reeks van wettelijke bepalingen die het mogelijk maken om toezichtinformatie te delen of toezichthouders daar zelfs toe te verplichten. Ook hier geldt de gedachte dat transparantie bijdraagt aan vertrouwen van burgers in de toezichthouder én de onder toezicht staande sector. Door transparant te zijn is de toezichthouder voorspelbaar en worden burgers op hun beurt in staat gesteld een mening te vormen over de onder toezicht staande sector en eigen keuzes te maken.
Toch is transparantie voor toezichthouders niet altijd vanzelfsprekend. Immers, toezicht speelt zich voor een deel achter de schermen af. De toezichthouder bepaalt op basis van vertrouwelijke of zelfs geheime informatie zijn oordeel over de onder toezicht staande instelling. Die informatie kan niet altijd gedeeld worden. Wanneer de toezichthouder in de openbaarheid krachtig optreedt door misstanden aan het licht te brengen, kan dat het vertrouwen in de sector onder toezicht juist beschadigen. Dat brengt toezichthouders mogelijk in een lastig parket. De verhouding tussen transparantie en toezicht is in elk geval niet zo eenvoudig als de wetgever die vaak wil doen lijken. Transparantie leidt niet automatisch tot meer vertrouwen; Stukje bij beetje wordt echter door onderzoek meer bekend over de complexe relatie tussen transparantie en vertrouwen. Daaruit blijkt dat transparantie alleen niet genoeg is. Transparantie blijkt vooral bij te dragen aan vertrouwen in het toezicht wanneer toezichthouders transparant zijn over de beweegredenen van hun optreden en wanneer zij dat optreden goed uitleggen.
Deel resultaten, wees eerlijk, wees op tijd, stelt het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) terecht waar het gaat om transparantie in de nucleaire sector. Overheden moeten volgens het agentschap bovendien openheid en eerlijkheid koppelen aan competentie en ervaring. Alleen die combinatie zorgt voor vertrouwen in het toezicht én in de sector die onder toezicht staat. En daarmee slaat het agentschap de spijker op de kop. Zonlicht alleen is niet voldoende.
